【按】一轮秋影转金波，飞镜又重磨。把酒问姮娥：被白发欺人奈何？乘风好去，长空万里，直下看山河。斫去桂婆娑，人道是清光更多。《行政处罚法》解读系列上次更新还是辞旧迎新时，此时此刻已临近中秋，提前祝各位读者人月两团圆，佳节皆美满。今年上半年除了经历了“大上海保卫战”、六一后复工复产之外，经过这半年来的努力，《行政法实务笔记》一书即将付梓。未来将计划把”有心解读行政处罚法“再次集结成册，希冀得到更多读者的喜爱。今日更新”一事不二罚“主题文章，该主题是写作行政处罚法解读以来遇到的较难的篇章，断断续续准备了很长时间，但基本做到了对该问题的深度探索，也提供了一些可供实务借鉴的具体方法。欢迎批评指正！

正文：10008字

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【接上文】：

有心解读||新行政处罚法三十问之一

有心解读||新行政处罚法三十问之二

有心解读||新行政处罚法三十问之三

有心解读||新行政处罚法三十问之四

有心解读||新行政处罚法三十问之五

有心解读||新行政处罚法三十问之六

有心解读||新行政处罚法三十问之七

有心解读||新行政处罚法三十问之八

有心解读||新行政处罚法三十问之九（违法所得篇）

以下为正文：

 

12、如何如何理解“一事不二罚”？

 

【引子】“一事不二罚”是什么？

有人说它是行政处罚的原则之一，有人说它只是个行政法谚语，有人说它可能根本不存在，因为立法例中根本没有直接承认有它的一席之地，还有人说它无形中影响了行政执法思路、是一种理念、是一种模糊但必须尊重的规则。

 

在《行政处罚法》修改前，原第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”对此条的修改，专家、学者和实务工作者给立法机关提出了很多修改意见，但最终该条文没有根本性改变，修改后的《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”除了增加了实践中已经形成的“想象（法条）竞合就高不就低”的标准，关于“一事不二罚”拓展到罚款种类之外、将“一事不二罚”置入刑罚领域、对“同一违法行为”进行界定等等修法意见均未能被采纳。立法机关对上述原委的非正式解释是“留待实践继续探索”。

 

本文集采众家之长，结合本人办案经历，不求甚解，但求把重重面纱之下的“一事不二罚”问题作通识性解释，并为实务界在实践中运用好《行政处罚法》第二十九条提供个人方法论。具体体例如下：1、作为原则的“一事不二罚”的实质所指是什么？2、如何理解“一事”？3、何为“一行为”、何为“数行为”？4、对“二罚”和“不二罚”的实质分别如何理解？5、为什么目前“一事不二罚”仅指罚款？6、“一事”遇“两案”时应当如何处理行政处罚的管辖竞合问题？

【作为原则的“一事不二罚”的实质】

 

1、比例原则的延伸

 

“一事不二罚”原则是行政处罚法学理论抽象出的基本原则之一，但并非我国《行政处罚法》实体法律规范中直接予以规定的基本原则。原理上，它是指理想状态下，人民对于同一违法行为，国家不可多次处罚；这不仅针对一个行为已经受到处罚后，对同一行为再进行追诉、处罚，也针对对同一行为同时作出处罚。之前对行政处罚的本质探索，已经阐述我国行政处罚法内核依然是秩序罚，所有行政处罚的最终目的在于社会秩序的恢复。刑罚需要动用国家暴力机器，而国家暴力机器不能滥用是关乎惩戒是否可以长久以及能否反复适用的根本底线。行政处罚亦然。因此，行政处罚法上的“一事不二罚”是比例原则的延伸。

 

“最小侵害”在《行政处罚法》中处处体现，“首违不罚”“柔性执法”“轻微免处”等等近期热词均为比例原则的延伸，“一事不二罚”更是如此。当然，“一事”如果产生了“二罚”的可能性，要么是立法源头的部门立法利益所致、要么是执法过程中的部门利益所致，这些偏离了行政法治基本理念的现象，看似并无什么明显违法，但却以极其隐蔽的方式侵蚀着行政相对人的合法权益。探究“一事二罚”之预防必要性，恰恰是对比例原则在最容易被忽略、失守之处的力挽狂澜。

 

2、法律保留原则的彰显

 

经典行政法理论中的“法律保留原则”归根结蒂是对特定范围内行政权的自为行为的绝对排除。“依法行政”不止于“法律保留”，但“法律保留”就是最基本的“依法行政”，只有在坚定地坚持法律保留的前提下，依法行政才能有可能性。然而法律保留原则晚近几年更多地体现为立法机关的权力保留、行政组织的组织保留。以上和传统“法无明确授权不可为”的行政权的法律保留仍有区别。

 

什么原则可以把法律保留原则在立法、行政、组织之间进行串联？一事不二罚原则。如果行政立法足够科学并有预见性，可源头减少导致“一事二罚”的“法条竞合”规定；如果行政执法权有着对“法律保留原则”足够尊重，各执法机关在行政案件的管辖问题上则大幅度减少应移不移、应罚则推诿等问题。

 

【如何理解“一事”】

 

行政行为理论构成了行政法学的中心思维，围绕行政行为中心论而展开的“一事”在行政处罚法中自然指的是“同一违法行为”。然而实践中，并没有理想状态下条分缕析的“一行为”。当行政执法活动开始时，法定行政程序尚未出现，横亘在执法人员面前的，是一个“事件”：它也许来源于举报或者投诉，也许来源于外单位移送，也许来源于自身的某一次行政检查或者专项活动，总之它不能在第一时间被立刻廓清边界，成为一个具备行政法律行为特征的理论模型，它最多呈现出似乎具备多个行政行为某一个侧面特征的“案件”而并非一个或者数个清晰的行政行为。

 

在（2020）京0108行初20号“熊某诉北京市公安局海淀分局行政处罚案”中，法院认为“一事”即“同一违法行为”，而“同一违法行为”又应当包括内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。何为法律行为？暂不援引法理学通说，看成文法规定更明确：我国《民法典》第一百三十三条规定，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。

据此，无论一个法律行为合法还是非法，至少它能够引起法律关系的变动，且这种变动基于意思表示。在行政处罚这类传统行政行为中，其体现为行政机关的单方意思表示。基于此要件分析方法来处理“一事”，既然能够称之为“一事”的违法行为，必须对应行政行为意思的同一性。即，有且只有同一行政机关基于同一法律依据对当事人作出两次行政处罚行为，才能够认定违背“一事不二罚”原则，至于基于不同意思表示作出不同处罚的，则不应当认定为“一事二罚”。无疑，此裁判要旨将“一事”等同于“一行为”，有悖于“法律保留原则”和“比例原则”，限缩了“一事不二罚”的适用范围。

 

结合本节第一段的现实和第二段的法理分析，将“一事”在现实层面理解为“一案”、在法律方法论上通过“一行为”进行分析，只有这样，才能既尊重了客观事实又能通过行政行为特征识别处理复杂实务案件，从而维护行政法的基本原则。

 

【何为“一行为”、何为“数行为”】

 

假定已经对案发事实进行了有效受理，且不存在多机关管辖争议和首次处理机关之优先权争议，则针对行政处罚上的“一行为”应当如何理解？对此，应当区分自然的“一行为”和法律上的“一行为”。

1、自然的“一行为”

 

顾名思义，自然的“一行为”是客观事实上自然形成的单一行为，它体现为一个意思表示、一个行为动作，比如某自然人违反交通规则、看到红灯而故意越过停止线，则该违法行为即自然的“一行为”。对于一过性违法动作，非有法律思维的普通人亦能够判断是“一行为”还是“数行为”，通常此类行为为自然的“一行为”。

 

2、法律上的“一行为”

 

有一定难度的是自然的“一行为”其连续或者继续状态的判断。刑法学上犯罪连续指的是行为人连续多次存在同一罪名的犯罪，实施的违法行为可以是彼此独立的，而继续状态指的是犯罪行为处于持续状态一直没有终止或间断。肇始于刑法学犯罪形态理论的“连续状态、继续状态”是专业法律人士的判断方法，此处仍应把握“意思表示”的单一性，即无论该行为的状态如何，有且只有一个“意思表示”；之所以区分连续和继续状态，是该行为可以分解为若干个动作，这些若干个动作要么在空间和时间上关联，要么始终由一个意思表示支配，整体动作无断裂。符合前者是连续状态，符合后者为继续状态。

 

关于一行为处于不间断的继续状态，学说和实务界均认为是“同一行为”，不存在“一事二罚”性。但人们似乎对于此类没有争议的问题又在起止时间上做起文章，比如专门针对“继续状态”又引申出“行为实施终了”的概念以及追溯时效的考量。著名的全国人大法工委《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号）中明确了特定“未经发现”的行为特定在法律上一直继续、未终了的标准。此时，对继续状态本身的描述不再依据自然事实而是根据法律事实论断。

 

既然法律上的“一行为”取决于立法或者规则如何规定，普通人判断一行为还是数行为的理智、经验乃至感觉，一律无用。一些实务工作者对于连续和持续状态的辨析总是希望借助法学理论知识去研究出所以然出来，这就是钻牛角尖了：不是所有的“为什么”都有那终极的“为什么”，它本来并无“为什么”，存在的规则记住就行了。

 

为了方便读者理解（也方便有车读者掌握实用知识），笔者选取经常涉及“连续”“继续”状态辨析的交通执法领域作为分析对象，列举常见交通执法领域的不同情形，便可得知：为何相同情形下，此类执法活动中是“一行为”，而在彼类执法活动中却又不是。

 

第一，关于“超速”罚一次还是罚N次？

 

公安部交通管理局公交管〔2013〕455号文《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见》第五条第二项规定：同一辆机动车在同一道路的同一行驶方向，违反限速规定交通违法行为处于持续状态，被同一县（市、区）公安交通管理部门或者高速公路交警大队辖区的测速取证设备记录多次的，选择一次最为严重的违反限速规定行为实施处罚。

 

当我们解释上述规范时，需理解：一是当前针对“超速”的执法活动绝大多数依赖于“电子警察”采取无接触式执法，而这种执法活动因设备归属不同公安交通管理部门而被人为分段处理；二是全路段限速标准应当是连贯、持续且一致的；三是正在行进中的机动车首次被采集到超速信息后一直处于持续行进中、中间无停止，一旦停止就会中断“持续状态”而极有可能在再次启动后被视为“数行为”进而遭到多次处罚。

 

既然行进中的超速机动车路过不同采样测试设备，那么对于每一个采集点而言，这样的“违法行为”都是“首次”；每一次采集的超速特征活动都可以作为后续分别处罚的依据，即使是多次处罚也并不违反“自然的数行为”特征。之所以不这么做，或许是因为公安部交通管理局认为选择一次最为严重的违反限速规定行为实施处罚比较合理，但这并不意味着这就是绝对的“一行为”。

 

第二，关于“超载”罚一次还是罚N次？

 

超载问题在我国公路货运运输行业中，属于敏感问题。

 

对此，《公路法》《公路安全保护条例》、交通运输部《超限运输车辆行驶公路管理规定》等法律规范都有严格限制，特别是2016年交通运输部办公厅、公安部办公厅联合发文《关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》对于超限超载实施“一超四罚”（因机动车超载所涉驾驶人、运输单位均为责任主体，不冲突“一事不二罚”原则）。

根据上述通知，按照工作流程，公路超限检测站执法人员应当责令并监督超限超载车辆消除违法状态。公路超限检测站执法人员引导已卸载的车辆再次进行检测。对经复检确认违法状态已按规定消除的车辆，超限检测站执法人员打印检测单（过磅单）两份，由驾驶员签字确认。对经检测发现违法状态尚未按规定完全消除的车辆，公路超限检测站执法人员应责令并监督其继续消除违法状态，直至完全符合相关规定。

 

据此，“超载”被处罚的前提必须是启程前确实已经超载并且被发现时正在道路上行进。一旦被发现，经执法部门加以制止并监督消除违法状态（部分只是口头警告）就已经完成了法律上的“超载行为终止”。如果在同一高速公路上重新超载行驶，则成立数个行为皆可能被处罚。但一般货运司机认为，“只要不下高速就算一次”“只要不超过24小时就不算两次”，这些恐怕是令人心酸的、对法律的误解。

 

在“周志刚不服镇江交巡警支队沪宁高速公路大队行政处罚案”一案中，法院经审理认为：“周志刚在沭阳县因违法超载被沭阳县公安局交通巡逻警察大队处以罚款200元后，本应及时纠正违法行为、消除超载违法状态，但其并未及时改正，仍然驾驶严重超载的车辆继续行使到镇江，其继续超载行使的行为已经构成了一个新的违法行为，且系与沭阳县公安局交通巡逻警察大队处罚的行政违法行为性质相同的同一类违法行为，交通管理部门对这个新的行为可以再行处罚。”

 

交通领域涉及的行政处罚执法活动相当普遍，与我们每个人生活、工作息息相关；交通执法领域也成了为地方政府贡献罚款收入的主要来源。因此，交通领域“一事二罚”的具体规则往往涉及交通管理部门自身对法律的创设性解释，从而形成的规则往往不一定和普通人的理解一致。笔者建议，交通管理部门在设定规则的抽象演绎条件时，应当更加灵活；交通执法部门在具体执法活动中运用基本演绎条件时，应当更多考虑法律保留原则和比例原则，而不是考虑“怎样罚款能合法、合理地多罚”。

 

3、法律上疑似“数行为”、最终还是“一行为”的想象竞合问题

 

上文关于自然的“一行为”、法律上的“一行为”的分析，主要立足点是根据该行为或者行为簇在外观、时空中的连续或者继续状态的、自然或者法律上是否“切割”的判断；即便经过判断属于“数行为”，仍然是同种同质的“属行为”。而本小节所涉及的、可能的“数行为”则需要出离“元行为”，与其他“行为”进行比对后，再来确定“最终性”是一个行为还是数个行为。

 

现举一例：持烟草专卖许可证人甲向未成年人乙一次性销售两条假烟。对于该行为应当认定一行为还是数行为？

 

笔者分析如下：出售假烟由市场监管局依据《中华人民共和国烟草专卖法》第十九条第二款“禁止生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品”之规定，结合《中华人民共和国商标法》第五十七条第一款第（三）项“有下列行为之一的，均属侵犯注册商标专用权：(三)销售侵犯注册商标专用权的商品的”之规定，属于侵犯注册商标专用权的违法行为。而向未成年人出售假烟，则应当由烟草专卖局根据《未成年人保护法》第五十九之规定“禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金”，结合该法第一百二十三条“相关经营者违反本法第五十八条、第五十九条第一款、第六十条规定的，由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处五万元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，可以并处五万元以上五十万元以下罚款”之规定进行处罚。

 

本案只有一个行为——向未成年人一次性出售了两条假烟，因为有且只有一个出售的意思表示，有且只有一个出售动作。之所以在实践中使人困惑非基于行为本身，而是基于不同行政管制目的之间生出的不同法律规范竞合所致。

 

实践中，属于烟草专卖部门的“竞合常见难点”问题包括“知产护领域+无专卖证”、“未成年人保护领域+无专卖证”等多种竞合情形，以上竞合就是典型的想象竞合。其最终处理方式就是“择其一重”处罚之。

 

我国台湾地区学者陈清秀在《行政罚法》（陈清秀：《行政罚法》，法律出版社，2016年9月第1版）一书中列举了“如果以法益侵害之观点加以判断，限于同一法规之管制目的之想象竞合犯”。可见，所谓想象竞合所带来的“疑似数行为”是观念中的“数行为”，具体成文法无法穷尽所有想象竞合问题之处理方式，这需要我们熟练掌握想象竞合处理思路，但前提是：需首先通过自然的“一行为”和法律上的“一行为”判断，锁定客观上待研究的行为只是一个行为，方能进入甄别不同法益的阶段，进而比对出不同法益对应的罚则孰轻孰重，并最终作出一个而不是多个行政处罚决定。

 

关于想象竞合概念，脱胎于刑法，但毕竟行政处罚和刑罚仍有界别，不可一一照搬。现行《行政处罚法》并不直接规定想象竞合问题的明确处理方案，修改后的《行政处罚法》只增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。对此，“同一个违法行为”应如何理解？“违反多个法律规范”是指侵犯不同法益的想象竞合还是指同时触犯多个有关联的不同法条所产生的法条竞合？并不明确。

 

想象竞合与法条竞合，两者事实上都只有一个违法意思表示，事实上都只是一个行为，但二者的区别在于所产生竞合的法条之间是否存在重合或交叉关系，存在重合或交叉关系的是“法条竞合”，不存在重合或交叉关系的是“想象竞合”。想象竞合所触犯的数个罪名没有必然的联系，法条之间不存在相互包容和交叉等关联关系。举例说明，如果一个违法行为既触犯《环境保护法》也触犯《大气污染防治法》的管理规定，则此种情形属于法条竞合。实践中大部分是想象竞合的情形，涉及法条竞合的情况往往是立法本身有待清理、修改的缘故。

 

【对“二罚”和“不二罚”的实质分别如何理解？】

 

当人们讨论“一事不二罚”时，通常情况下只考虑“不二罚”的情形，那么关于“不二罚”的情形取决于行为是不是“一行为”，而判断“一行为”的方法前文已经阐述。有没有进一步考虑过何种情况下会产生“二罚”呢？

 

日常中的事故、事件首次出现时往往成因复杂，比如某年某月某日某时发生了一起交通事故或者安全生产事故，待调查后往往分析原因均为多因一果、多人过错致“一案”。实践中，有两种情况值得深思：一是将多个违法行为人视为一个违法主体给予定性并进行处罚，各个违法行为人之间承担连带责任，比如违法建筑的所有人、建造人、实际使用人，可能均为不同主体，但有的执法机关只选取其中一人作为行政相对人而不考虑多人有无意思联络、共同违法之主观状态。二是前文提到的超限超载行为一旦案发，则自动关联到货车司机以外的各经营主体，实施“一事四罚”。

 

针对上述两种情形，鉴于处理规则各自都相对复杂，实践中行政执法人员并不可能像公安机关、检察院侦办案件时那样严格依照共同犯罪理论和条文解释进行分析，有时候造成行政处罚结果畸重或者严重不合理则在所难免。这是因为行政处罚与刑罚的区别是：同样作为不法评价，行政处罚并不能阻碍违法行为的继续发生，但刑罚可以，因此行政处罚对于严格责任承担主体的重视程度就有所不同。

 

在“一案”中要么随便找一个“背锅侠”一罚了之，要么专项、集中整治过程中一抓一片分别处罚，可能都没有把仔仔细细分析“一行为”还是“数行为”，甚至个别单行法也突破“一事不二罚”原则的限制作出立法上的支持，以上种种，都不是行政法治的应有之义，应当通过个案推动使得各个执法部门引以为戒、加以重视。

 

综上，当“一事”被理解为“一案”时，合法的“二罚”，其实质是：多人共同违法时，有意思联络的当事人按照各自在共同违法行为中的作用和地位确定各自的处罚结果；无意思联络的当事人，按照法律保留原则对成文法明确的行为主体作出相应行政处罚。“不二罚”的实质则是禁止重复评价，要求对同一行为人的同一行为原则上只给予一次评价，防止不恰当地加重行为人的责任，这要求执法机关必须把“一行为”的识别作为必不可少的行政调查内容加以深入研究，最终选择最适当的处理结果。

 

【为什么目前“一事不二罚”仅指罚款？】

 

无论新旧《行政处罚法》均将“一事不二罚”限缩为“一事不再罚款”。有人在修法时曾提出应当将“一事不二罚”在立法上予以拓展。笔者认为并无必要。理由如下：

 

1、罚款以外的其他行政处罚种类无规定该原则的客观必要性

 

实际上如果完全贯彻法律保留原则、比例原则，加之以“禁止重复评价”“禁止不当连结”等子原则，则在原有行政处罚法体系内，客观上也不会发生二次处罚，这是由行政处罚的性质所决定的，比如除了罚款之外，不可能发生吊销营业执照后再次吊销营业执照的可能性。纵观除了罚款这一法定种类之外的其他行政处罚种类，真的不需要特别规定“一事不二罚”。

 

2、刑罚与行政处罚折抵制度已为刑罚介入行政处罚设置了防火墙

 

由于司法最终、刑事优先原则在外围广义公法范畴内设置了防火墙，故而在刑罚和行政处罚可能出现竞合的领域内，因客观存在先后关系而不会出现同时存在的可能性，故刑事与行政的衔接制度可以满足“一事不二罚”的要求。当然，刑事与行政的衔接既包括实体上的适用衔接也包括行政程序和刑事诉讼程序的程序衔接，具体处理方案可能两个层次都相对较为复杂，但这并不是要将“一事不二罚”原则通过立法固定到刑事与行政案件衔接具体条文中去的必然理由。

 

3、罚款作为应用最广泛的行政处罚种类有规定“一事不二罚”之必要

 

纵观数以万计的罚则立法规定，几乎均有罚款种类，且长期发生想象竞合或者法条竞合的应用场景，采取何种处置方式尤其需要立法加以明确。关于“按照罚款数额高的规定处罚”的规定在实践中准确适用对罚款金额计算方式、计算罚款幅度、从轻、减轻、从重、加重等情节的规定也各不相同，如果涉及想象竞合问题，同时还涉及不同管理领域带来的管辖行政机关各不相同的处置问题。因此，对于罚款规定“一事不二罚”原则并配套相应处置方法，有其必要性也有其重要实践价值。

 

【“一事”遇“两案”时应当如何处理行政处罚的管辖竞合问题？】

 

如前文所述，大部分想象竞合情形也将各自对应的法益所涉及的主管行政主体都卷入具体行政案件的管辖中来。对于因“一事”遇“两案”除了应当如何处理？关于行政执法过程中发现刑事线索的移送程序，此处不再赘述，本节讨论的是因想象（法条）竞合导致不同行政机关皆可能有相应管辖权时应当如何处理的问题。

 

1、尚未立案的，行政机关之间应及时协商确定管辖

 

对此，《行政处罚法》第二十五条规定，“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”有了上述规定仍然是不够的，在最新的住房和城乡建设部制定的《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第六条中规定：“执法机关发现案件不属于本机关管辖的，应当将案件移送有管辖权的行政机关。行政处罚过程中发生的管辖权争议，应当自发生争议之日起七日内协商解决，并制作保存协商记录；协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。上一级执法机关应当自收到报请材料之日起七日内指定案件的管辖机关。”上述规定体现了行政效率的要求，规定“七日”内解决管辖问题，实际上留给相关单位识别竞合问题的有效时间也就在这七日内。

 

有的不同行政管理领域还通过规范性文件对想象竞合问题作出指导。比如，原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》明确规定，违法占用的土地为建设用地和未利用地的，对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的，应当转交城乡规划主管部门处理。该规定解决了常见的非法占地与违法建设竞合时的管辖问题。

 

2、准备立案的行政机关应及时询问行政相对人、利害关系人以及上级主管部门了解情况

 

最先接到案件线索拟立案管辖的行政机关为防止本案已经被其他行政机关管辖，如果认为可能涉及竞合问题而导致多机关有管辖权的，为防止错误处置的发生，应先询问当事人是否曾因同一行政违法行为受过行政处罚或者正在接受行政调查，同时对于可能发生竞合情形的事由向上级人民政府的法制部门汇报基本案情，由上级政府法制部门负责沟通、协调疑似可能受案的其他行政机关，相互通气、共同研判后确定管辖权。

 

3、已经立案且已经实质进入行政调查阶段后发现竞合情况的，因视情况作出不同处理

 

对于此时已经进入实质调查阶段的行政机关应如何应对？立法中尚未有明确规定。个人理解，需要全面比对竞合条款分情况处理：如果认为按照本机关管辖已经能够达到行政管理目的，则可以继续作出相应处罚；如果认为按照本机关管辖不能达到行政管理目的，则可以征求有管辖权的行政机关同意后，终止本案的调查，移送给有管辖权的机关重新调查。

 

4、已经作出行政处罚决定后发现未能“择一重处”时，不应被认定为“不合法”

 

如最先立案的行政机关作出行政处罚决定后才发现竞合问题且没有“择一重处”，笔者认为虽然较轻的罚款没有较重的罚款更加有威慑力和惩处力，但此种境况非因行政相对人不诚实所致，相反如果此时已经作出行政处罚的行政机关以此为由撤销自身所作的行政处罚、交由有管辖权的且能够作出较重罚款决定的行政机关重新处理，有违信赖利益保护原则以及比例原则。对此，如果与本案有利害关系的第三人对此不服提出行政诉讼，以该理由主张该行政处罚决定错误，人民法院应综合个案情形后宜驳回该诉讼请求。

 

有关“一事不二罚”仍有诸多疑点、难点有待进一步研究解决，至此搁笔，期待有更深刻的实践后再提升认识、形成解决方案，以飨读者。（完）

责任编辑：信息科
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